البرلمان الجديد: خرق للدستور وانتهاك لدولة القانون

عبد السلام الككلي

ينصّ النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب المصادق عليه في 28 أفريل 2023 في فصله الـأوّل على أن يمارس المجلس «وظائفه طبقا لأحكام الدستور والقوانين الجاري بها العمل ووفق القواعد والإجراءات المضمنة بهذا النظام الداخلي» بما يعني أنّ النصوص التي تصدر عن المجلس تكون في دائرة الدستور والقانون ولا تخالفهما. لقد وقعت المصادقة على النظام الداخلي دون الخضوع لأية مراقبة دستورية اذ نص الفصل 172 منه على أن «يدخل النظام الداخلي حيّز النفاذ بداية من تاريخ المصادقة عليه من مجلس نواب الشعب ويتمّ نشره بالرائد الرسمي للجمهورية التونسية» وذلك في مخالفة صريحة لدستور قيس سعيد الذي ينص على إخضاع النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب وجوبيا لرقابة المحكمة الدستورية (الفصل 127). وفي غياب أية مراقبة دستورية فلا غرابة أن يتصرف النواب من خلال صياغة نظامهم الداخلي خارج أي ضابط دستوري. يتضمّن النظام الداخلي طبقا للنسخة الرسمية والمنشورة بالرائد الرسمي 172 فصلا مدرجة في 13 بابا ([1]) وموضوع الباب الأخير هو «الأحكام الختامية والانتقالية» وبه خمسة فصول من 168 الى 172 وجاء في الفصل 168 «يسنّ المجلس قانونا ينظّم بمقتضاه العلاقة بين مجلس نواب الشعب والمجلس الوطني للجهات والأقاليم. ويمارس مجلس نواب الشعب صلاحيات المجلس الوطني للجهات والأقاليم إلى حين إرسائه».

وهكذا وبصريح العبارة يتجاوز مجلس نواب الشعب صلاحياته المحدّدة في الدستور ويستولي جملة وتفصيلا على صلاحيات المجلس الوطني للجهات والأقاليم ولو بشكل وقتي، هذا من جهة ومن جهة أخرى كأننا بالنظام الداخلي يسند للمجلس اختصاصا هو من اختصاصات القانون، وفي ذلك مخالفة صريحة للفصل 86 من الدستور الذي ينص على أن «ينظم القانون العلاقات بين مجلس نواب الشعب والمجلس الوطني للجهات والأقاليم كما يخالف الفصل 75 الذي ينص على انه «يتخذ شكل القانون الأساسي» تنظيم العلاقة بين مجلس نواب الشعب والمجلس الوطني للجهات والأقاليم. ومن اللافت أن رئيس الجمهورية قيس سعيّد أشار الى كل هذا من خلال لقاء جمعه برئيس مجلس نواب الشعب إبراهيم بودربالة الجمعة 16 جوان 2023 بقصر قرطاج مؤكدا في بلاغ صادر عن الرئاسة «أن النظام الداخلي للمجلس، ليس قانونا من قوانين الدولة بل هو نص لتنظيم عمل المجلس ولا يمكن أن يضيف أي اختصاصات جديدة لم ينص عليها الدستور» ولا ندري سبب هذا التوضيح الصادر عن رئيس الجمهورية والذي جاء متأخرا جدا إذ أن المصادقة على النظام الداخلي تمت منذ أكثر من شهر ونصف» هل لهذا التوضيح صلة بالفصل 168 كما سنرى أم بفصول أخرى. وهو ما قد يكشفه لنا مقبل الأيام ؟ [2]..

تجدر الإشارة أولا إلى أن النظام الداخلي للمجلس «ليس سلطة تشريعية بل هو هيكل إداري تطبيقا لمبدأ الاستقلالية الإدارية للمجالس النيابية، فمع أن المصادقة على النظام الداخلي تتم بنفس الأغلبية المطلوبة للمصادقة على القوانين الأساسية أي الأغلبية المطلقة (الفصل 116 من النظام الداخلي)، إلا انه ليس بقانون. وعلى هذا الأساس يصنف كفئة متفردة من النصوص القانونية (catégorie sui generis). أما عن قيمته القانونية، فلئن أقرت المحاكم الدستورية بإمكانية احتواء النظام الداخلي للمجلس النيابي أحكاما تضع موضع التنفيذ أحكاما دستورية يتعين على المشرع احترامها، إلا أن النظام الداخلي لايرتقي إلى المرتبة التشريعية ويجب ان يحترم بالإضافة إلى الدستور النصوص التشريعية والمبادئ القانونية العامة[3].»

وسنحاول في هذا المقال أن نتتبع كل الخروقات المرتكبة من خلال الفصل 168 من النظام الذي من شبه الأكيد انه ما كان ليصمد لو خضع إلى أية مراقبة دستورية. ولكن ذلك لم يحدث أولا لان رئيس الجمهورية حل الهيئة الوقتية لمراقبة دستورية مشاريع القوانين ثم ثانيا لغياب المحكمة الدستورية رغم ان دستور 2022 حدد تركيبتها فأعضاؤها كلهم من القضاة، من الأقضية الثلاثة العدلي والإداري والمالي (3+3+3) وكلهم يقع تسميتهم من قبل رئيس الجمهورية.

النظام الداخلي يخرق الدستور

يتعلق الباب الثّالث من الدستور بالوظيفة التّشريعية ويمارسها عملا بأحكام الفصل 56 منه مجلسان، فـ «الشعب صاحب السيادة يفوّض الوظيفة التّشريعيّة لمجلس نيابيّ أوّل يسمّى مجلس نوّاب الشّعب ولمجلس نيابيّ ثان يسمّى المجلس الوطنيّ للجهات والأقاليم».

ويتفرّع الباب الثالث من الدستور إلى قسمين موضوع القسم الأوّل مجلس نواب الشعب حيث يضبط اختصاصاته مثل حق النواب في تقديم مقترحات القوانين ومثل التفويض لرئيس الجمهورية لاتخاذ المراسيم ومثل عقد دوراته العادية أو الاستثنائية ومثل انتخاب لجان قارة من بين أعضائه ومثل الموافقة على المعاهدات التي عدّدها الفصل 74 من الدستور ومثل سنّ القوانين الأساسية والقوانين العادية ومثل الترخيص في موارد الدولة وتكاليفها ومثل المصادقة على مشاريع قوانين المالية وغلق الميزانية.

لكن لم يكتف الدستور ببيان اختصاصات مجلس نواب الشعب بل منع عليه في الفصل 67 تجاوزها بان نص على أنّ هذا المجلس يمارس «الوظيفة التّشريعيّة في حدود الاختصاصات المخوّلة له في هذا الدّستور» إلاّ أنّ النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب خرق أحكام هذا الفصل واستولى على صلاحيات المجلس الوطني للجهات والأقاليم الذي هو موضوع القسم الثّاني من الباب الثالث من الدستور الذي يبيّن في الفصل 81 تركيبة هذا المجلس وكيفية انتخاب أعضائه.

أذن ضبط الدستور اختصاص كل واحد من هذين المجلسين ونص في الفصل 82 على انه لا يمكن الجمع بين عضويّة مجلس نوّاب الشّعب وعضويّة المجلس الوطنيّ للجهات والأقاليم فلا يمكن دستوريا لأعضاء مجلس نواب الشعب ممارسة صلاحيات المجلس الوطني للجهات والأقاليم كما لا يمكن لأعضاء المجلس الوطني للجهات والأقاليم ممارسة صلاحيات مجلس نواب الشعب.

وتبيّن الفقرة الأولى من الفصل 84 من الدستور الاختصاص التشريعي لمجلس الجهات والأقاليم إذ تعرض عليه وجوبا المشاريع المتعلّقة بميزانيّة الدّولة ومخطّطات التّنمية الجهويّة والإقليميّة والوطنيّة لضمان التّوازن بين الجهات والأقاليم وينص الفصل 85 على أن هذا المجلس يمارس «صلاحيّات الرّقابة والمساءلة في مختلف المسائل المتعلّقة بتنفيذ الميزانيّة ومخطّطات التّنمية».

وبما أنّ لهذين المجلسين صلاحية مشتركة تخص قانون المالية ومخطّطات التنمية فإنّ المصادقة على كل واحد منها لا تتمّ حسب صريح الفقرة الثانية من الفصل 84 إلاّ بوجود المجلسين مجتمعين وبحضور أعضائهما لانّ المصادقة على قانون المالية ومخططات التنمية لا تكون إلاّ «بأغلبيّة الأعضاء الحاضرين بكلّ من المجلسين على ألاّ تقلّ هذه الأغلبيّة عن ثلث أعضاء كلّ مجلس».

هل المشكلة في النظام الداخلي أم في دستور الشخص الواحد ؟

ولعل كل هذه الخروقات نشأت عن مشكل دستوري أصلي. فدستور 2022 لم ينص في «الأحكام الختامية والانتقالية» على إحالة صلاحيات المجلس الوطني للجهات والأقاليم الى مجلس نواب الشعب الى حين إرسائه.

فهل كان ذلك «نقصا» في تحرير الدستور إذ لم تتفطن السلطة التأسيسية (قيس سعيد) إلى إمكانية تأخر إرساء المجلس الوطني للجهات والأقاليم بعد إرساء مجلس نواب الشعب، آم نستشف من هذا «النقص» كما ذهب الى ذلك بعض المحللين نية السلطة التأسيسية من خلال قيس سعيد تمرير قانون المالية بمرسوم ومن دون المرور بالبرلمان إذ ينص الدستور على أن المصادقة على قانون المالية تقع من الغرفتين معا عملا بنظرية الإجراء المستحيل التي سبق وان استنجد بها قيس سعيد في خلافه مع البرلمان وهشام المشيشي؟ [4]

ويجدر التذكير بان الفصل 168 تمت المصادقة عليه من الجلسة العامة في صيغته الأصلية الواردة في مشروع النظام الداخلي الذي أعدته لجنة النظام الداخلي دون اي تعديل اذ لم يرد في ملخص الجلسة العامة ليوم 28 أفريل 2023 ما يفيد ان نوابا قدّموا مقترحات تعديل في شأنه كما نلاحظ أيضا أن العلاقات بين غرفتي البرلمان لم تكن احد المحاور التي تناولتها اللجنة المكلفة بإعداد مشروع النظام الداخلي بالدرس.

وأمامنا لتفسير سكوت النواب عن كل الخروقات التي يتضمنها الفصل 168 ثلاث فرضيات:

• أ) لم يتفطن النواب على مستوى اللجنة ولكن خاصة على مستوى الجلسة العامة إلى كل الخروقات التي يتضمنها هذا الفصل وهو عندنا احتمال ضعيف نظرا للطابع الفاضح للخرق.
• ب) أراد النواب بهذا الفصل قطع الطريق أمام رئيس الجمهورية لإصدار قانون المالية بواسطة مرسوم باستعمال نظرية الإجراء المستحيل (هل بلاغ رئاسة الجمهورية يوم الجمعة 16 جوان 2023 له صلة بهذا ؟
• ج) تفطن قيس سعيد نفسه إلى «النقص» (إذا قبلنا أنه نقص وليس مقصودا) الوارد في الأحكام الانتقالية ومحاولة إصلاح ذلك النقص من خلال الإيعاز للمجلس بإسناد مجلس نواب الشعب لنفسه صلاحيات الغرفة الثانية إلى حين إرسائها وهو أمر محتمل خاصة وان سن قانون المالية بواسطة مرسوم –بما قد يتضمنه من إجراءات مرتبطة بالضغط على الإنفاق العمومي– لن ينظر إليه بعين الرضا من قبل الدوائر المانحة وخاصة صندوق النقد الدولي في هذه الفترة التي تعرف كثيرا من التجاذبات بين تونس ومانحيها الدوليين.

وهكذا انتصب أعضاء مجلس نواب الشعب عند كتابة النظام الداخلي نوابا مؤسسين رغم أنهم ليسوا بصدد تحرير دستور جديد ولا بصدد تعديل وثيقة دستورية قائمة. فالنظام الداخلي ليس وثيقة دستورية إذ يحدد الدستور نفسه إجراءات تعديله من قبل المجلس باعتباره سلطة تأسيسية فرعية وفق ما يضبطه الدستور نفسه بكل دقة.

إن استيلاء غرفة البرلمان الأولى على صلاحيات غرفته الثانية يدلّ على أن انتخاب أعضاء الغرفة الثانية قد لا يتمّ خلال العام الجاري وهو ما يثير إشكالا دستوريا في شأن ميزانية الدولة لسنة 2024 اذا ما أردنا التقيد بالدستور وطرحنا جانبا كل ما ورد بالفصل 168 من النظام الداخلي. ولا شك أن قانون المالية هو الآن بصدد الإعداد فقد قرب موعد تقديم مشروع الميزانية وقانون المالية للمجلس في اجل أقصاه 15 أكتوبر ويصادق عليه المجلسان في أجل أقصاه 10 ديسمبر وهو ككلّ مشروع قانون لميزانية الدولة تتطلب المصادقة عليه عملا مشتركا بين أعضاء الغرفتين لأنّه يقع ضمن صلاحية التشريع والرقابة التي يشترك المجلسان في ممارستها مجتمعين عملا بصريح أحكام الفقرة الثانية من الفصل 84 من الدستور..

وقد أفاد مجلس نواب الشعب في صفحته بالفيسبوك أن «لجنة النظام الداخلي والقوانين الانتخابية والقوانين البرلمانية والوظيفة العمومية ناقش أعضاؤها في جلستها المنعقدة يوم 8 جوان 2023 كيفية تطبيق أحكام المرسوم عدد 10 لسنة 2023 المؤرخ في 8 مارس 2023 المتعلق بتنظيم انتخابات المجالس المحلية وتركيبة المجالس الجهوية ومجالس الأقاليم من قبل الهيئة العليا المستقلة للانتخابات» ولم يذكر في هذا الخبر أنّ موعد تلك الانتخابات كان هو أيضا موضوع النقاش.

الأقرب إلى الظن عندنا أن مجلس نواب الشعب سيناقش وحده قانون المالية رغم ما قلناه عن مخالفة ذلك للدستور. فمن لا يزال يهتم اليوم بالدستور أو القانون… في ظل سلطة الشخص الواحد لا سلطة القانون والمؤسسة ؟

ولحوصلة كل ما قلناه نؤكد أن النظام الداخلي للبرلمان هو في سلّم القواعد القانونية أقلّ درجة من التشريع فهو ليس تشريعا فلا يخضع لأحكام الفصل 75 من الدستور التي يصنف القوانين باعتبارها قوانين أساسية وأخرى عادية ولا يخضع لأحكام الفصل 79 الذي يبين النصاب القانوني المطلوب للمصادقة على القوانين الأساسية وعلى القوانين العادية ولا تنطبق أحكامه على المواطنين وعلى مؤسسات الدولة وعلى الأجانب المقيمين بالبلاد التونسية وفضلا عن ذلك لا يقع ختمه من قبل رئيس الجمهورية مثل سائر القوانين ويصدر في الرائد الرسمي باعتباره قرارا لا قانونا. هو بطبيعة الحال أقلّ درجة من الدستور. ولذلك فان أي تنصيص صلبه ذي صبغة تشريعية أو دستورية هو أمر باطل بطلانا مطلقا لمخالفة ذلك للدستور والقانون..

الهوامش

[1] (أورد مجلس نواب الشعب في صفحته بالفاسبوك ملخصا لفعاليات الجلسة العامة المنعقدة يوم 28 أفريل 2023 والتي تم خلالها المصادقة على عدة فصول ومن بينها المضمنة في الباب الأخير وهو الباب رقم 13 وبالاطلاع على هذه الملخص يتضح وجود اختلاف في ترقيم الفصول بينه وبين الصيغة الرسمية المنشورة بالرائد الرسمي عدد 44 المؤرخ في 2 ماي 2023 فالفصل 168 المنشور بالرائد رسمي ورد رقم مضمونه في الملخص 169 على النحو التالي:

«وأكملت الجلسة العامة أشغالها بالنظر في الباب الثالث عشر: الأحكام الانتقالية والختامية والمصادقة عليه بـ 126 نعم ودون احتفاظ ودون رفض. وكل الفصول المضمنة به في صيغها الأصلية كما يلي:

• الفصل 169 بـ 99 نعم و19 إحتفاظ و11 رفض.

«يسنّ المجلس قانونا ينظّم بمقتضاه العلاقة بين مجلس نواب الشعب والمجلس الوطني للجهات والأقاليم. ويمارس مجلس نواب الشعب صلاحيات المجلس الوطني للجهات والأقاليم إلى حين إرسائه».

[2] بعد الفراغ من كتابة هذا المقال ومراجعته مراجعة أخيرة قرأنا البلاغ الصادر عن رئاسة الجمهورية ليلة الجمعة 16 جوان 2023 والذي جاء فيه خلال لقاء قيس سعيد برئيس مجلس النواب أن النظام الداخلي لمجلس النواب «ليس قانونا من قوانين الدولة بل هو نص لتنظيم عمل المجلس ولا يمكن أن يضيف أي اختصاصات جديدة لم ينص عليها الدستور» ولا ندري سبب هذا التوضيح الصادر عن رئيس الجمهورية والذي جاء متأخرا جدا إذ أن المصادقة على النظام الداخلي تمت منذ أكثر من شهر ونصف» هل لهذا التوضيح صلة بالفصل 168 من النظام الداخلي كما سنرى أم بفصول أخرى وهو ما قد يكشفه لنا قادم الأيام ؟

لم نغير أي شيء في مقالنا عدا الإشارة الى بلاغ رئاسة الجمهورية.

• أولا: لأننا لا ندري خلفيات هذا البلاغ الذي يشبه التقريع من رئيس الجمهورية لرئيس مجلس النواب.
• ثانيا: لان هذا البلاغ ربما يعزز بعض الفرضيات التي ذهبنا إليها والتي مفادها أن رئيس الجمهورية لم يقبل مضمون الفصل 168 من النظام الداخلي الذي أخضعناه هنا لتحليل مطول والذي يضيف من خلاله المجلس بواسطة النظام الداخلي اختصاصا جديدا لم ينص عليه الدستور.
• ثالثا: لأنه لا يعنينا في أخر الأمر أن نتفق آو لا نتفق مع رؤية رئيس الجمهورية للموضوع فتحليلنا لا علاقة له بما يمكن أن يخفيه بلاغ الرئاسة من صراعات بين الرئاسة والبرلمان هذا الذي تحول وفق بيان «أنا يقظ» الصادر الجمعة 16 جوان إلى «غرفة مظلمة».

[3] الألغام الدستورية والقانونية والسياسية في النظام الداخلي لمجلس نواب الشعب. احمد صواب ولمياء ناجي جريدة المغرب 16 ماي 2023.

[4] المرجع السابق.

اسطرلاب